依法規(guī)范涉密政府采購管理工作
——《涉密政府采購管理暫行辦法》中的有關(guān)問題解讀

近日，財(cái)政部、國家保密局聯(lián)合印發(fā)了《涉密政府采購管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》根據(jù)依法行政要求和簡政放權(quán)原則，調(diào)整了保密行政管理部門事前審查確認(rèn)涉密項(xiàng)目、財(cái)政部門審批采購方式（單一來源采購除外）的制度，在進(jìn)一步明確采購人主體責(zé)任基礎(chǔ)上，對涉密項(xiàng)目的確定、采購和保密管理提出具體要求，并規(guī)定了采購人、集采機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審小組成員以及監(jiān)管部門的法律責(zé)任。國家保密局有關(guān)部門對相關(guān)問題進(jìn)行了梳理。

關(guān)于《辦法》制定出臺(tái)的背景

涉密政府采購是政府采購的重要組成部分，涉密政府采購保密管理是保密工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。隨著政府采購制度改革和保密工作依法行政的不斷深化，迫切需要健全完善涉密政府采購管理相關(guān)制度規(guī)定。

制定《辦法》是健全政府采購制度的需要。涉密采購是一種特殊的政府采購，由于其涉及國家秘密，對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審人員、供應(yīng)商等采購活動(dòng)參與者的管理，以及采購程序、信息披露等方面的要求都與普通的政府采購有所不同。《辦法》出臺(tái)前，涉密政府采購管理制度在國家層面尚屬空白，沒有統(tǒng)一的規(guī)范可以遵循。實(shí)踐中，一些采購單位以“涉密”為由規(guī)避政府采購或者集中采購的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，同時(shí)也有一些涉密采購項(xiàng)目因保密管理不嚴(yán)存在泄密隱患的情況，無法實(shí)現(xiàn)對涉密政府采購項(xiàng)目的有效規(guī)范和管理。

制定《辦法》是細(xì)化保密法及其實(shí)施條例原則規(guī)定的需要。保密法第二十九條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、單位公開發(fā)布信息以及對涉及國家秘密的工程、貨物、服務(wù)進(jìn)行采購時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守保密規(guī)定。”保密法實(shí)施條例第二十六條規(guī)定：“政府采購監(jiān)督管理部門、保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對涉及國家秘密的工程、貨物和服務(wù)采購的監(jiān)督管理。”這些原則規(guī)定需要通過具體辦法予以落實(shí)和細(xì)化，為開展涉密政府采購管理工作提供制度依據(jù)。

制定《辦法》是落實(shí)“放管服”改革要求和保密依法行政的需要。此前，涉密政府采購實(shí)行保密部門確認(rèn)涉密項(xiàng)目、財(cái)政部門審批采購方式的管理模式。這種管理模式對規(guī)范機(jī)關(guān)單位涉密采購活動(dòng)起到了積極作用，但也存在著法律依據(jù)不足和缺少事中、事后監(jiān)管的問題。按照國務(wù)院“放管服”改革精神和保密工作依法行政要求，2018年，國家保密局印發(fā)通知，停止對涉密工程、貨物、服務(wù)的審查確認(rèn)工作，將職權(quán)交給采購人，同時(shí)將涉密工程（項(xiàng)目）納入保密檢查范圍。新的管理模式需要制定《辦法》，對如何更好地發(fā)揮采購人的主體作用，切實(shí)加強(qiáng)對涉密政府采購項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)管，予以明確和規(guī)范。

如何避免涉密政府采購項(xiàng)目在實(shí)踐中被濫用

為避免采購人以“涉密”為由規(guī)避競爭程序，出現(xiàn)暗箱操作等問題，《辦法》對涉密政府采購項(xiàng)目確定作出嚴(yán)格規(guī)定。

嚴(yán)格限定范圍。《辦法》對涉密政府采購項(xiàng)目的確定范圍作出了嚴(yán)格限定：一是根據(jù)采購法、保密法有關(guān)規(guī)定，《辦法》從采購主體、資金性質(zhì)和采購對象3個(gè)方面對涉密政府采購項(xiàng)目的定義進(jìn)行限定。在采購對象方面規(guī)定，只有“因采購對象、渠道、用途等涉及國家秘密，必須在采購過程中控制國家秘密的知悉范圍，需要采取保密措施”的，簡言之，只有項(xiàng)目采購和實(shí)施過程中必須允許供應(yīng)商接觸、知悉國家秘密的，才能確定為涉密政府采購項(xiàng)目。二是經(jīng)廣泛調(diào)研和征求意見，結(jié)合有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，分別對涉及工程、貨物和服務(wù)的政府采購項(xiàng)目進(jìn)行了列舉。三是明確提出“最小化原則”，要求對國家秘密信息作出隱蔽處理后可以通過公開方式進(jìn)行采購的，不得確定為涉密采購項(xiàng)目；涉密項(xiàng)目的涉密部分與非涉密部分能夠拆分的，只能將涉密部分確定為涉密政府采購項(xiàng)目。

規(guī)范確定程序。《辦法》要求采購人確定涉密采購項(xiàng)目必須符合法定權(quán)限和程序：一是規(guī)定采購人確定涉密采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)定密權(quán)限，沒有定密權(quán)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)請有相應(yīng)定密權(quán)限的上級(jí)機(jī)關(guān)單位或者業(yè)務(wù)主管部門、保密行政管理部門確定。二是要求承辦部門必須對涉密采購項(xiàng)目的確定依據(jù)、保密要點(diǎn)與采購流程關(guān)聯(lián)性等進(jìn)行充分論證，提出擬定密級(jí)、保密期限和知悉范圍的意見。三是明確內(nèi)部審批程序，承辦部門提出的擬定意見經(jīng)本單位保密委員會(huì)審核同意后，由本單位法定定密責(zé)任人或者保密委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人最終確定。

明確爭議處理。對是否能夠確定為涉密政府采購項(xiàng)目不明確或者有爭議的，主管預(yù)算單位可以根據(jù)密級(jí)和定密單位層級(jí)報(bào)國家保密行政管理部門或者省級(jí)保密行政管理部門確定，并需要提交下列材料：申請確定的公文；項(xiàng)目的基本情況，包括采購內(nèi)容、金額、用途等；項(xiàng)目涉密論證報(bào)告，包括項(xiàng)目的密級(jí)、保密要點(diǎn)、定密依據(jù)等；擬采取的保密管理或者技術(shù)措施，以及保密行政管理部門認(rèn)為需要提供的其他材料。

嚴(yán)格責(zé)任追究。《辦法》明確了財(cái)政部門、保密行政管理部門對涉密政府采購項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的職責(zé)。對檢查發(fā)現(xiàn)或者機(jī)關(guān)單位反映采購人違反有關(guān)保密管理規(guī)定，對涉密政府采購項(xiàng)目定密不當(dāng)?shù)模��?zé)令其限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。

優(yōu)化涉密項(xiàng)目采購流程

《辦法》堅(jiān)持簡政放權(quán)原則，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了采購人的主體責(zé)任，更加注重發(fā)揮采購人的主體作用。

提供多樣化的采購方式。《辦法》規(guī)定，絕密級(jí)政府采購項(xiàng)目由采購人自行確定采購方案并組織實(shí)施，秘密級(jí)或者機(jī)密級(jí)政府采購項(xiàng)目以采購人自行組織采購為主，采購人不具備自行組織條件的，委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。除了不能通過公開方式進(jìn)行采購?fù)猓�采購人可以根�?jù)采購需求的實(shí)際情況和保密要求，從邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價(jià)以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式中，選取任何一種采購方式。

保障采購人的自主選擇。《辦法》規(guī)定，在采購方式上，采購人可以自行確定除單一來源采購?fù)獾钠渌�采購方式；確需采購進(jìn)口貨物、工程和服務(wù)的，采購人經(jīng)主管預(yù)算單位同意后組織實(shí)施；組成評(píng)審（談判、磋商、詢價(jià)）小組時(shí)，采購人自行選定相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)人員、本單位相關(guān)人員等，這些事項(xiàng)都無須再報(bào)財(cái)政部門審批。

簡化審批環(huán)節(jié)和材料。采購人擬采用單一來源采購方式的，仍需向同級(jí)財(cái)政部門申請批準(zhǔn)，但在審批環(huán)節(jié)和材料上作了精簡，比如，取消了單位內(nèi)部會(huì)商前的專業(yè)人員論證環(huán)節(jié)，在提交申請材料時(shí)也不再需要提供保密行政管理部門出具的證明文件。

明確加強(qiáng)涉密項(xiàng)目的保密管理要求

嚴(yán)把供應(yīng)商的資格條件。《辦法》規(guī)定，采購人或者集中采購機(jī)構(gòu)可以根據(jù)保密工作需要和采購需求編制資格預(yù)審文件，對供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審。按照保密法及其實(shí)施條例規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位從事國家秘密載體制作、復(fù)制、維修、銷毀，涉密信息系統(tǒng)集成，武器裝備科研生產(chǎn)等涉密業(yè)務(wù)的，實(shí)行保密資質(zhì)（資格）管理。涉密政府采購內(nèi)容屬于以上情形的，采購人應(yīng)當(dāng)選擇具備保密資質(zhì)（資格）的供應(yīng)商承擔(dān)；不屬于保密資質(zhì)（資格）管理情形的，應(yīng)當(dāng)按照保密法實(shí)施條例關(guān)于從事涉密業(yè)務(wù)企業(yè)事業(yè)單位條件的規(guī)定，選擇合格的供應(yīng)商承擔(dān)。

加強(qiáng)采購信息資料保護(hù)。《辦法》規(guī)定，涉密政府采購項(xiàng)目有關(guān)采購預(yù)算、采購文件以及中標(biāo)、成交結(jié)果、采購合同、投訴處理結(jié)果等采購信息不對外公開；有關(guān)中標(biāo)、成交結(jié)果以適當(dāng)方式告知參與采購活動(dòng)的供應(yīng)商。涉密政府采購項(xiàng)目完成后，集中采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)將所有項(xiàng)目資料及時(shí)整理移交采購人，并辦理正式移交手續(xù)。

明確保密管理責(zé)任和具體措施。《辦法》明確了采購人對涉密政府采購項(xiàng)目保密管理工作負(fù)總責(zé)，集采機(jī)構(gòu)、評(píng)審人員、供應(yīng)商根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、保密協(xié)議以及采購合同約定承擔(dān)相應(yīng)的保密管理責(zé)任，并對采購人、集采機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商的保密管理措施分別提出具體要求。同時(shí)，《辦法》要求，主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)向同級(jí)保密行政管理部門報(bào)送所屬預(yù)算單位年度涉密政府采購項(xiàng)目的相關(guān)情況，保密部門要根據(jù)掌握的情況，有針對性地開展涉密政府采購項(xiàng)目的保密檢查和監(jiān)督指導(dǎo)工作。

嚴(yán)格追究泄密責(zé)任。《辦法》明確了涉密政府采購活動(dòng)各方參與者的泄密責(zé)任。對于采購人不依法履行保密管理責(zé)任，存在嚴(yán)重泄密隱患的，保密行政管理部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。對于供應(yīng)商未依法履行保密管理責(zé)任，存在嚴(yán)重泄密隱患的，采購人應(yīng)當(dāng)及時(shí)中止采購合同，并督促供應(yīng)商整改；供應(yīng)商整改后仍無法達(dá)到保密要求的，采購人可以依法終止合同；造成泄密的，依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。對于集中采購機(jī)構(gòu)、評(píng)審（談判、磋商、詢價(jià)）小組成員違反保密管理有關(guān)規(guī)定，造成泄密的，依法追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。

《辦法》執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)注意的三個(gè)問題

一是要嚴(yán)格落實(shí)保密管理要求。涉密政府采購首先要關(guān)注的目標(biāo)就是安全，因此涉密政府采購的管理制度、規(guī)則和措施的制定和實(shí)施，需要圍繞如何確保國家秘密安全來展開。機(jī)關(guān)單位作為采購主體，應(yīng)當(dāng)對涉密政府采購項(xiàng)目的保密管理工作負(fù)總責(zé)，具體要做好6方面工作：一是成立或者指定專門工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)涉密政府采購項(xiàng)目保密管理工作；二是制定涉密政府采購項(xiàng)目保密管理方案，明確采購保密要點(diǎn)及各環(huán)節(jié)管理責(zé)任；三是委托集中采購機(jī)構(gòu)采購的，與集中采購機(jī)構(gòu)簽訂保密協(xié)議，明確保密管理要求；四是與參與涉密政府采購項(xiàng)目的供應(yīng)商、有關(guān)評(píng)審人員簽訂保密協(xié)議，明確保密管理要求；五是與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂涉密采購合同，明確具體保密事項(xiàng)和保密管理要求；六是指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)供應(yīng)商做好涉密政府采購項(xiàng)目中的保密管理工作。

二是要提高財(cái)政資金使用效益。任何機(jī)關(guān)單位在使用財(cái)政性資金時(shí)都有義務(wù)和責(zé)任節(jié)約支出、避免浪費(fèi)，努力提高資金使用效益。在確保國家秘密安全的前提下，涉密政府采購管理同樣需要公平競爭、提高效益，依法保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。具體來講，采購人應(yīng)當(dāng)做好6方面工作：一是建立健全涉密政府采購項(xiàng)目集體研究與內(nèi)部會(huì)商相結(jié)合的議事決策機(jī)制，完善采購需求和采購方式確定、采購活動(dòng)組織的內(nèi)部審核制度；二是應(yīng)當(dāng)在編報(bào)部門預(yù)算時(shí)全面完整編制涉密政府采購項(xiàng)目采購預(yù)算；三是除單一來源采購方式外，應(yīng)當(dāng)邀請不少于3家供應(yīng)商參與采購活動(dòng)；四是采購人、集中采購機(jī)構(gòu)工作人員和參與評(píng)審人員與供應(yīng)商存在利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)回避規(guī)定；五是嚴(yán)格確定評(píng)審（談判、磋商、詢價(jià)）小組組成人員條件和選擇程序；六是健全質(zhì)疑投訴機(jī)制，供應(yīng)商認(rèn)為涉密政府采購活動(dòng)中存在不符合本《辦法》有關(guān)規(guī)定行為或者損害自身權(quán)益的可以提起質(zhì)疑投訴。

三是要與相關(guān)法規(guī)制度做好銜接。一方面，要與政府采購相關(guān)法規(guī)制度做好銜接。采購人在具體執(zhí)行中，要把握好涉密政府采購辦法和政府采購法律法規(guī)制度之間的關(guān)系，涉密政府采購辦法有特別規(guī)定的要優(yōu)先適用特別規(guī)定，沒有規(guī)定的，遵照政府采購制度規(guī)定執(zhí)行。比如，采購人采取邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價(jià)等采購方式，以及供應(yīng)商提起質(zhì)疑投訴時(shí)，可以參照政府采購法律法規(guī)和有關(guān)制度規(guī)定執(zhí)行。另一方面，要與保密相關(guān)法規(guī)制度做好銜接。涉密采購項(xiàng)目確定和實(shí)施過程中，有關(guān)涉密文件資料、涉密人員、涉密信息設(shè)備等的使用管理都要遵守現(xiàn)有的保密規(guī)章制度。此外，《辦法》對屬于政府采購范疇的工程、貨物、服務(wù)采購管理作出了一般性規(guī)定，但《涉密工程確定和保密管理辦法》對涉密工程確定和管理有更具體、更嚴(yán)格規(guī)定的，仍然需要執(zhí)行特別規(guī)定。

 

（轉(zhuǎn)載自《保密工作》雜志2019年第10期）