為人類遺傳資源保護(hù)提供法治保障

《中華人民共和國人類遺傳資源管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）已于 2019年7月1日生效施行，這是我國生物科技立法領(lǐng)域具有里程碑意義的大事。《條例》的生效施行，對于有效保護(hù)和合理利用我國人類遺傳資源，維護(hù)公眾健康、國家安全和社會公共利益，必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

出臺背景

我國是多民族的人口大國，具有極其豐富的民族遺傳資源、家系遺傳資源和典型疾病遺傳資源等，是人類遺傳資源最為豐富的國家，為發(fā)展生命科學(xué)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供了得天獨(dú)厚的條件。我國歷來高度重視人類遺傳資源的保護(hù)和利用工作，1998年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部、原衛(wèi)生部聯(lián)合制定的《人類遺傳資源管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對有效保護(hù)和合理利用我國人類遺傳資源發(fā)揮了積極作用。但是，隨著形勢發(fā)展，我國人類遺傳資源管理出現(xiàn)了一些新情況、新問題。

第一，我國人類遺傳資源領(lǐng)域國際合作頻繁，非法外流情形時(shí)有發(fā)生。近年來，關(guān)于人類遺傳資源違規(guī)開展國際合作的事件屢禁不絕，尤其是隨著基因組研究和基因測序技術(shù)的快速發(fā)展，違規(guī)違法手段日趨多樣化和隱蔽化，監(jiān)管難度不斷加大。經(jīng)對查處的案件進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是外國制藥企業(yè)以臨床試驗(yàn)名義大量收集我國人類遺傳資源材料，用于進(jìn)行與藥物臨床試驗(yàn)無關(guān)的商業(yè)開發(fā)活動。二是在國際合作中，中方單位存在重視資金回報(bào)、重視科研論文而忽略專利等核心權(quán)益分享。具有極高科研價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值的專利發(fā)明等知識產(chǎn)權(quán)往往歸屬外方單位，我國的國家安全和利益因此受到嚴(yán)重?fù)p害。

第二，我國人類遺傳資源采集、保藏、利用不夠規(guī)范、缺乏統(tǒng)籌。近年來，我國生物技術(shù)研究發(fā)展很快，但缺乏統(tǒng)一的國家級生物信息平臺。各部門、地方建有不同規(guī)模的專屬、專業(yè)數(shù)據(jù)庫，但僅用于支持本單位、本部門操作層面的業(yè)務(wù)活動。各數(shù)據(jù)庫缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)資源分散保存，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，尚未形成系統(tǒng)性的國家信息資源。這導(dǎo)致了我國信息資源的數(shù)據(jù)挖掘和利用程度低，嚴(yán)重制約了以生物信息為基礎(chǔ)的我國生物產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

第三，我國人類遺傳資源極為豐富，但樣本庫建設(shè)尚不完善。我國人類遺傳資源樣本庫的建設(shè)經(jīng)過多年努力，逐漸形成規(guī)模，但仍然存在以下問題：一是樣本庫的建設(shè)、運(yùn)轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化有待加強(qiáng)。大型人類遺傳資源樣本庫的建設(shè)、管理、維護(hù)和使用必須采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理方式，保證不同操作人員、不同時(shí)間段上的工作質(zhì)量。二是樣本收集過程中的倫理建設(shè)有待加強(qiáng)。目前，主要根據(jù)《涉及人的生物醫(yī)學(xué)研究倫理審查辦法(試行)》進(jìn)行倫理審查，但審查缺乏系統(tǒng)性和操作性。三是我國人類遺傳資源樣本庫的樣本利用率相對較低。樣本庫跨區(qū)域的集成與整合不足，尚未形成統(tǒng)一的信息管理平臺，不利于人類遺傳資源的有效利用和共享。

此外，《暫行辦法》還存在對利用人類遺傳資源的規(guī)范不夠、法律責(zé)任缺失、監(jiān)管措施需要進(jìn)一步完善等問題。為解決實(shí)踐中出現(xiàn)的突出問題，促進(jìn)我國人類遺傳資源的有效保護(hù)和合理利用,有必要在總結(jié)《暫行辦法》施行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《條例》。

2016年1月，科技部向國務(wù)院報(bào)送了《人類遺傳資源管理?xiàng)l例(送審稿)》。原國務(wù)院法制辦先后多次征求有關(guān)部門、地方政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、專家學(xué)者的意見，并向社會公開征求意見，隨后，會同科技部對送審稿進(jìn)行了反復(fù)研究修改，形成了《中華人民共和國人類遺傳資源管理?xiàng)l例(草案)》。“基因編輯嬰兒”事件發(fā)生后，為解決人類遺傳資源領(lǐng)域的突出問題，根據(jù)黨中央、國務(wù)院部署，新組建的司法部、科技部會同有關(guān)部門，在充分調(diào)研和聽取社會各界意見建議的基礎(chǔ)上，形成了《條例（草案）》，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，2019年5月28日，李克強(qiáng)總理簽署國務(wù)院令予以發(fā)布。

主要內(nèi)容

第一，國家堅(jiān)持保護(hù)與利用并舉的方針。《條例》第一條即開宗明義地指出了加強(qiáng)保護(hù)與促進(jìn)利用并重的立法目的，“保護(hù)”被置于“利用”之前。這一宗旨充分體現(xiàn)在各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中。在強(qiáng)化保護(hù)方面，《條例》針對重要家系和特定地區(qū)的人類遺傳資源的采集，明確規(guī)定實(shí)行審批和申報(bào)登記制度，禁止外國組織和個(gè)人采集、保藏我國人類遺傳資源。同時(shí)，加強(qiáng)倫理審查，強(qiáng)化對人類遺傳資源提供者知情權(quán)、參與權(quán)的保護(hù)，嚴(yán)格規(guī)范科學(xué)研究的國際合作，嚴(yán)格限制人類遺傳資源出境和對外提供，加大對違法行為的處罰力度。促進(jìn)利用的宗旨也體現(xiàn)在多個(gè)條文中，如《條例》第六條規(guī)定,國家支持合理利用人類遺傳資源開展科學(xué)研究、發(fā)展生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、提高診療技術(shù)。第十九條規(guī)定,國家鼓勵科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)根據(jù)自身?xiàng)l件和相關(guān)研究開發(fā)活動需要，利用我國人類遺傳資源開展國際合作科學(xué)研究。總之，《條例》的宗旨就是將人類遺傳資源的保護(hù)和利用有機(jī)結(jié)合起來，而不是僅僅強(qiáng)調(diào)利用而不顧保護(hù)。

第二，國家堅(jiān)持強(qiáng)化全過程管理的原則。《條例》的基本內(nèi)容圍繞著人類遺傳資源管理活動的各個(gè)環(huán)節(jié)展開，具體分為采集、保藏、利用和對外提供4個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了全流程管控。采集和保藏的各項(xiàng)規(guī)范，注重從源頭上杜絕風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)實(shí)際情況對采集和保藏分別設(shè)置了不同的控制條件。關(guān)于對外合作的監(jiān)管，《條例》從審批條件、程序、知識產(chǎn)權(quán)歸屬、利益分享、出境、數(shù)據(jù)共享等進(jìn)行全面規(guī)范，為強(qiáng)化國家監(jiān)管提供了有力的法規(guī)依據(jù)。

第三，維護(hù)我國國家安全。人類遺傳資源是極為重要的國家資源和生命資源，攸關(guān)國家安全和種族安全大局，對外具有主權(quán)意義。從一定程度上講，《條例》最核心的價(jià)值就是防止我國重要的人類遺傳資源被他國攫取，對于外方獲取利用我國人類遺傳資源的條件規(guī)定得極為嚴(yán)格。主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：外方單位不得在我國境內(nèi)采集、保藏我國人類遺傳資源，不得向境外提供我國人類遺傳資源；外方單位需要利用我國人類遺傳資源開展科學(xué)研究活動的，應(yīng)當(dāng)遵守我國法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，并采取與我國科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)合作的方式進(jìn)行；對外提供我國人類遺傳資源必須取得我國科技部的許可等。值得注意的是，《條例》對外方單位的表述中采用了“實(shí)際控制”的重要概念。也就是說，在對外合作的情形下，要綜合考慮外國組織和個(gè)人通過投資關(guān)系、協(xié)議安排等其他方式對機(jī)構(gòu)施加實(shí)質(zhì)性影響的各種因素。《條例》第七條明確規(guī)定，外國組織、個(gè)人及其設(shè)立或者實(shí)際控制的機(jī)構(gòu)不得在我國境內(nèi)采集、保藏我國人類遺傳資源，不得向境外提供我國人類遺傳資源。這是《條例》最嚴(yán)厲之處，也是最亮眼之處，其意義在于將彌足珍貴的我國人類遺傳資源掌握在自己手中，將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃中。同時(shí)，《條例》未堵死中外合作開展科學(xué)研究的大門，而是給對外合作留下了一定的空間。

第四，強(qiáng)化人類遺傳資源信息的保護(hù)。《暫行辦法》重點(diǎn)規(guī)范的是人類遺傳資源材料，對于相關(guān)信息問題雖有提及但規(guī)范簡陋。《條例》根據(jù)大數(shù)據(jù)時(shí)代的需求，加強(qiáng)了對人類遺傳資源無形信息的保護(hù)，與有形材料的保護(hù)一起共同構(gòu)成雙層保護(hù)機(jī)制。不但對人類遺傳資源材料的出境要進(jìn)行管控，而且明確規(guī)定嚴(yán)格管控向外方提供人類遺傳資源信息。《條例》規(guī)定，將人類遺傳資源信息向外國組織、個(gè)人及其設(shè)立或者實(shí)際控制的機(jī)構(gòu)提供或者開放使用，不得危害我國公眾健康、國家安全和社會公共利益；可能影響我國公眾健康、國家安全和社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)通過科技部組織的安全審查；將人類遺傳資源的信息向外國組織、個(gè)人及其設(shè)立或者實(shí)際控制的機(jī)構(gòu)提供或者開放使用的，應(yīng)當(dāng)向科技部備案并提交信息備份。除了加大管理力度，《條例》還倡導(dǎo)對人類遺傳資源信息大數(shù)據(jù)價(jià)值的挖掘利用，第十三條明確規(guī)定，國家加強(qiáng)人類遺傳資源大數(shù)據(jù)建設(shè)，為開展相關(guān)研究開發(fā)活動提供支撐。

第五，完善監(jiān)管體制機(jī)制。《條例》設(shè)計(jì)的監(jiān)督管理體制機(jī)制科學(xué)合理，管理力度明顯增強(qiáng)。一是提高行政審批的級別。采集、保藏、利用和對外提供人類遺傳資源，必須經(jīng)過科技部審批，其他級別的行政部門沒有審批權(quán)限。二是完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)。《條例》規(guī)定科技部應(yīng)當(dāng)聘請生物技術(shù)、醫(yī)藥、衛(wèi)生、倫理、法律等方面的專家，組成專家評審委員會。三是細(xì)化審批、備案、備份等相關(guān)監(jiān)督管理程序。四是優(yōu)化管理環(huán)節(jié)、加高監(jiān)管效率。《條例》明確規(guī)定，為獲得相關(guān)藥品和醫(yī)療器械在我國上市許可，在臨床機(jī)構(gòu)利用我國人類遺傳資源開展國際合作臨床試驗(yàn)，但不涉及人類遺傳資源材料出境的，不需要審批。另外，利用我國人類遺傳資源開展國際合作科學(xué)研究，需要將我國人類遺傳資源材料運(yùn)送、郵寄、攜帶出境的，既可以單獨(dú)提出申請，也可以在開展國際合作科學(xué)研究申請中列明出境計(jì)劃一并提出申請，由科技部合并審批。

第六，強(qiáng)化法律責(zé)任。生物科技時(shí)代正向縱深發(fā)展，在帶來利好的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也在加大。近年來對人類遺傳資源領(lǐng)域一些惡性事件的處理難度很大，暴露出法律依據(jù)不足、懲處過輕等弊端，罰款往往只有幾萬元，不足以震懾違法行為。為響應(yīng)社會強(qiáng)烈呼應(yīng)，《條例》加大了對違法行為的懲處力度。《條例》規(guī)定，對于一些嚴(yán)重的違法行為，處以100萬元以上1000萬元以下罰款；違法所得在100萬元以上的，處以違法所得5倍以上10倍以下罰款。對于若干情節(jié)特別嚴(yán)重的違法行為，除進(jìn)行罰款處罰外，還規(guī)定在一定期限或永久禁止違法者從事涉及我國人類遺傳資源的活動，并對相關(guān)責(zé)任人予以行政處分和處罰、記入信用記錄等。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（原載于《保密工作》雜志2019年第7期）